鉴往知来 | 如何学好这门“必修课”，习近平这样说

这是方法论意义上的纵向原创性理论贡献。

有学者提出了情境化制度这一概念，认为决策者应遵循情境化的决策安排，因为决策者自身并不清楚何为适当的特定规范、不清楚该在何时修订适当的特定规范、不清楚所谓适当的特定规范会不会随着不同的地方环境而改变，情境化制度是应对无知或者不确定性的最有效方法。从本源上讲，公共规制的实施过程是对相关主体的利益进行分配和再分配的过程，因此明确规制对象及其所指向的利益便极为重要，包括被规制的范围、人及行为。

（一）主体要素：实施主体权力配置与组织形态构造的情境化公共规制的情境化实施，首先需要在主体要素层面，实现主体权力配置与组织形态构造的精准化。二、公共规制精准实施情境化的构成要素公共规制的情境化实施，不是一种理论层面的想象，而是由一套保障其构建的核心要素所构成的具体行动方案。在真实的公共规制实践中，脱离具体情境而导致规制失败的案例不胜枚举，例如美国对先享后付（实为分期免息付款）类金融科技产品的规制实践中，规制当局在没有考虑具体消费情境的情况下，简单地将其作为一种无利息的信贷替代产品，适用了信用卡相关监管的法规，但却忽视了商家在推动这一支付类行业发展中的目标以及角色定位，也忽视了消费者自身并没有将这类金融科技产品视为信贷的事实，从而导致了规制失灵。从结果论的维度看，符合法的目的的行为未必能够实现法的目的，而有助于实现法的目的的行为也未必就一定是合法的。但问题的关键是，对市场失灵的认知是个复杂的过程，规制者的意向、动机、态度、价值判断，以及规制过程中专业技巧、经验判断都会对规制事实认知产生重要影响。

限于篇幅，本文仅从合目的性要求方面对公共规制情境化实施的规范约束予以论证。当然，立法目标指向的基本问题是抽象的，为保障公共规制的精准实施，实践中还需要根据具体的问题和具体的矛盾，确立更加细致和确定的规制目标。二则基于党的优越地位，若是党政机关联合印发的规范，应当以牵头机关为主要机关确定相关规范是否为党规。

（三）规范化程度不断提升注重经验总结，经常向后看成为我们党在领导法治建设中行之有效的法宝之一。基于党规和国法的分殊以及严格依法立法和全面从严治党的要求，有必要从进一步明确联合制定党内法规的主体和范围、优化联合立规的制定和发布机制、构建更为刚性的监督保障机制等方面入手，促进党政联合立规实现更高程度的规范化，助推法治中国建设。而目前的党内法规少有公布草案说明的情形，草案说明作为判断特定规范立规目的、必要性、制定思路、所要解决的重难点问题等事项不可或缺的材料，不仅对于人们学习了解特定党内法规具有积极作用，还有助于通过了解规范意旨助力党内法规实施。早期的《人民法院书记员管理办法（试行）》《中华人民共和国法官等级暂行规定》（以下简称《法官等级暂行规定》）由中组部、人事部以及最高法联合制定，《检察官等级暂行规定》由中组部、人事部以及最高检联合制定，所涉及的事项不仅包括政府（人事部）还包括司法机关内部管理事项。

这一从新中国成立之前就开始并且行之有效的做法在改革开放后得到了进一步发展，在实践中不断积累经验。对于特定事物或现象的界定有助于我们准确地进行研究。

现实之中已经发生了相当多的案例，如在郭小兵诉江苏省人民政府信息公开一案中，最高人民法院认为江苏省委、省政府办公厅正式批复20个镇改革试点方案是以江苏省委为主体并以党委文号发布的党政联合发文，不是行政机关在履行职责过程中所制作或获取的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整对象，因此驳回原告的再审请求。新中国成立后，党要处理和面对的情势越发多样。党政联合立规的发展大致上符合这种法治建设进路，这同改革时期我国的国情相符合，也和制度发展的特点密切相关，社会的需要和社会的意见往往或多或少走在法律的前面的，我们可以非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但这个缺口永远存在的趋向是要把这缺口重新打开。所以，通过联合制定党内法规能够在一定程度上破解上述问题。

其原因在于加强对党的领导机关和党员领导干部的监督是党章明确规定的重要原则，并且，实现权力的制约和监督关键是对党员领导干部和公职人员的监督与有效约束。党政联合立规是实现有效管党治党、依法行政以及党规国法有效衔接协调的基础工程，其规范程度必然影响我国法治建设水平，因此，党政联合立规必须真正实现立得住、行得通、管得了。在这一阶段，由于党所面临的历史任务主要是领导人民取得新民主主义革命的胜利，制度建设往往同当时所面临的紧迫任务密切相关，部分规定并未明确区分应当由党直接管理的事项和应当由政府管理的事项，相当多的规定在名称、发文形式、发文主体等方面存在多样性。但是，实践中相当一部分规定并非仅由政府和党组织作出，在新《制定条例》出台之前，1997年发布的《法官等级暂行规定》的发布主体是中组部、人事部以及最高人民法院，其发布主体包括审判机关，2003年发布的《人民法院书记员管理办法（试行）》的发布主体完全相同。

2012年发布的《党政机关公文处理条例》第17条规定：同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。无论是从党内规范性文件还是党内法规的规定来说，保证党内法规和国家法律的衔接协调皆是题中之意，若同时涉及党和政府职责，各自出台相关规定一则浪费有限的公共资源，二则在后续的备案审查之中还需要对二者进行备案审查，增加不必要的程序。

这不仅影响了党内法规的执行效果，也损害了国家法制的权威性和统一性。党政联合立规虽然有着较长时间的实践，但未从制度上加以明确。

如由于党的机关事实上的优越地位，联合立规将提升行政机关的地位，不利于人大和法院对行政机关进行监督。从实践看，党政联合立规的范围并不是无限的，主要集中于党管干部和党管人才等党政协同共治领域。备案审查作为确保党中央令行禁止、有效实施上位法规和维护党员以及公民合法权益的手段，在法治建设中具有重要作用。党内法规在一般情形下不得超越必要的界限，随意侵入国家法律的调整范围。三、党政联合立规的内在逻辑从党内法规的发展历史看，无论是在制定主体、不同立规主体的立规权限、制定程序、规范事项等方面，党内法规的发展过程是逐步走向规范化的过程，也是自身特点不断显化的过程。其特点是有针对性的对相关问题开展审查，联合立规的调整领域较为集中，完全符合专项审查的要求。

政府职权范围内的所有事项均在党的领导之下，从这一角度看，有权党组织可以和政府制定涉及所有领域的党规。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《制定程序》）也未对实践中存在的问题予以明确。

《中央生态环境保护督察工作规定》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《生态文明建设目标考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发。党政联合立规是党政机关联合发文的一种特殊和高级形态，其规范程度更高、制定主体层级更高，影响也更大，但学界对此问题的专门关注尚不多，多将其置于党政联合发文中附带论述。

因此，在国家制度体系尚未健全以及现代化所孕育的社会主体力量尚未成熟的条件下，直接承载着建设国家使命的政党，更多地通过其发挥的领导作用来凝聚人民、治理社会和建设国家。《公务员法》规定的公务员队伍的要求包括信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁带头践行社会主义核心价值观，坚守法治，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德，等等。

如《创建示范活动管理办法（试行）》经党中央批准由中央办公厅、国务院办公厅发布。党规和国法在此方面重合度非常高，由此也可以看出政治体制的特点不仅是由法律制度决定的，同样也是由法外制度决定的，甚至可以说法外制度对政治体制产生的影响更大。随着实践的发展，党政联合发文衍生出了党政联合立规这一更高级的形态，2019年修订的《制定条例》对这一行之有效的做法予以肯认并作了必要的规范，有助于党政联合立规的规范化。实践中，法院可能只依据发文字号来认定文件的性质，如在张如英与南通市崇川区人民政府行政监督二审中，江苏省高院认为依据发文字号和主办单位南通市崇川区《区委办公室区政府办公室关于印发〈崇川区城管综合执法体制改革实施方案〉的通知》应被认定为党政联合发文。

近代以来，以三权分立模式配置国家权力成为西方的统治型学说，但是，分权并不足以保卫自由不受侵害。《党政机关公文处理工作条例》第9条规定联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称，使用主办机关的发文字号。

从党内法规的性质来说，其本应属于政党自治规范，其适用范围和效力边界应当限定于党内，涉及国家（政府）管理事项的，执政党一般不直接作出规定。依照新《制定条例》的规定，涉及政府职权范围事项的，才可以联合立规，该条明确了可以联合立规的主体，即有权制定党内法规的党组织和特定的政府机关。

（二）联合立规的党组织和国家机关职权密切相关党政联合立规一般均同相关党组织和国家机关的职权密切相关。备案审查的内容包括是否同宪法和法律相一致。

专项审查是为了贯彻党中央重大决策部署、保障党内法规实施或回应社会重大关切，有重点地对某方面或者某领域的规范性文件进行的审查，从性质上说也属于主动审查的范畴。在发布方面，可以借鉴国法的规定，党政联合制定的党内法规由特定的主体以命令的形式联合发布，由于党实行民主集中制的组织方式，可以以制定机关的名义发布，载明制定机关、通过日期、发布日期。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。发文字号虽非判定规范性质的绝对标准，但作为公权力机关职权行使的表征，理应具备规范性，不能在类似调整领域出现完全不同的情形。

因此，应当采用实质性的审查标准，明确哪些规定为纯正的党内事项，哪些规定是党政交叉的领域，又有哪些方面仅仅涉及国家和社会的事务。1993年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》第7条规定：各级行政机关的公文处理工作，应贯彻‘党政分开的原则。

在依法治国和全面从严治党中，党员领导干部是关键少数，从实践效果看，通过党内法规这一更为制度化的规范将所有的领导干部纳入其调整范围有助于全面依法治国和把权力关进制度的笼子里这一目标的实现。从公职人员行使权力所产生的后果看，同党员并无实质差异。

因此，为了确保法治建设的顺利推进，保证党内法规能切实发挥作用，应当充分发挥备案审查的功能，将所有联合立规均纳入备案审查范围之中，真正实现有件必备、有备必审和有错必纠。在其他的一些案例中，司法机关也多秉持谦抑的立场，认为党政联合发文不属于政府信息公开的范围。